С такой фискальной политикой Казахстану не до развития

Способность государственных финансов обслуживать долг постепенно снижается еще с 2015 года, а ненефтяные доходы республиканского бюджета вопреки их номинальному росту с 2010 года остаются низкими по отношению к номинальному ВВП Казахстана. В итоге при возникновении непредвиденных экономических шоков государству может не хватить средств для стимулирования экономики.

К такому выводу приходят аналитики Нацбанка в подготовленном ими очередном отчете о финансовой стабильности. В его разделе, посвященном состоянию и перспективам фискальной политики, отмечается, что в 2021 году на фоне восстановления экономики ненефтяные поступления в бюджет выросли на 6,9% — до 7,16 трлн тенге. Однако при этом ненефтяной дефицит республиканского бюджета по итогам года остался на высоком уровне в 9,8% к ВВП.

А в результате использования средств Национального фонда и привлечения дополнительного долгового финансирования чистые финансовые активы государства снизились до минимального уровня с 2010 года!

Несбалансированность государственных финансов, вполне справедливо полагают в Нацбанке, несет в себе риски сужения фискального пространства и вынужденной консолидации расходов бюджета в долгосрочной перспективе. Кроме того, такая несбалансированность может повлечь повышение стоимости привлечения долга и давление на рост процентных ставок в экономике.

Суммарный объем финансирования бюджета за счет привлечения долга и активов Нацфонда в 2021 году составил 8,1 трлн тенге и увеличился по сравнению с 2020 годом на 6,4%

Выплаты на погашение основного долга по внутренним и внешним займам составили 1,1 трлн тенге с приростом за год на 61,8%. Кроме того, на восстановление экономического роста в рамках господдержки был выделен дополнительный целевой трансферт в размере 1,8 трлн тенге.

Финансирование республиканского бюджета за счет чистых активов (Источник: Министерство финансов РК)

Погашения основного долга по займам республиканского долга (Источник: Министерство финансов РК)

В отчете отмечается, что по итогам 2021 года официальный дефицит республиканского бюджета вырос с 2,2 трлн (3,1% к ВВП) в 2020 году до 2,5 трлн тенге (3,1% к ВВП). При этом ненефтяной дефицит республиканского бюджета увеличился с 7,5 до 8 трлн, но его отношение к ВВП уменьшилось с 10,8 до 9,8% к ВВП.

В результате роста мировых цен на нефть снизился и консолидированный дефицит республиканского бюджета с 5,5 трлн (7,9% к ВВП) до 4,4 трлн (5,3% к ВВП). В Нацбанке констатируют, что с начала 2015 года этот дефицит, учитывающий статистику поступлений в Национальный фонд, был отрицательным и негативно сказывался на динамике чистых активов государства.

Дефициты республиканского бюджета в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, МВФ, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Примечание: консолидированный дефицит республиканского бюджета для графика рассчитывался как официальный дефицит минус трансферты из Национального фонда плюс поступления в Нацфонд за исключением инвестиционного дохода.

В результате к концу 2021 года чистые активы государства с учетом правительственного долга снизились до 10,2% к ВВП. Активы же государства с учетом государственного долга, гарантированного государством, и долга по поручительствам государства снизились до 4,8% к ВВП.

Дальнейшее сужение фискального пространства в значительной мере повлияет на рейтинг страны, предупреждают в Нацбанке, и способность привлечения долгового финансирования. По официальному прогнозу социально-экономического развития Казахстана на 2023-2027 годы, чистые активы правительства в 2022 году снизятся до 8,2 процентов к ВВП. С учетом же неизменного номинального значения гарантированного государством долга и долга по поручительствам государства эти активы составят 2,5% к ВВП.

Чистые активы государства в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК, ПСЭР 2023-2027)

Примечание: 1) Чистые активы правительства рассчитываются как активы Национального фонда РК минус правительственный долг 2) Чистые активы государства рассчитываются как активы Национального фонда РК минус долг с учетом государственного долга, гарантированного государством долга и долга по поручительствам государства.

Высокий уровень ненефтяного дефицита сохраняется в Казахстане на протяжении более 10 лет наряду с высокой процикличностью консолидированного дефицита республиканского бюджета.

Хронически высокий ненефтяной дефицит (в среднем 8,8% к ВВП с 2010 года) покрывается активами Нацфонда РК. Последние пополняются за счет нефтяных доходов, отличающихся высокой волатильностью, и долгом правительства.

После окончания периода высоких цен на нефть в 2015 году способность госфинансов обслуживать долг постепенно снижается,

констатируют в Нацбанке. А это повышает макрофискальные риски и соответственно стоимость привлечения займов в среднесрочной перспективе.

Между тем долговая нагрузка на республиканский бюджет растет быстрыми темпами. На конец 2021 года выплаты по вознаграждению правительственного долга составили 13,7% от объема ненефтяных поступлений в республиканский бюджет. При этом рост размера выплат по вознаграждению правительственного долга опережал номинальный рост ВВП.

Обслуживание долга в % к ненефтяным поступлениям республиканского бюджета РК (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Обслуживание долга в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

В отчете о финансовой стабильности отмечается, что сохранение текущей тенденции сужает фискальное пространство, в итоге может сложиться дефицит средств для стимулирования экономики при возникновении непредвиденных экономических шоков вследствие истощения фискального буфера и роста доли обслуживания долга в общей структуре расходов бюджета.

К примеру, ненефтяные доходы республиканского бюджета в 2021 году выросли на 10,1% по сравнению с допандемийным 2019 годом, а рост расходов республиканского бюджета этот же период составил 26,5%.

Основным источником ненефтяных доходов с 2010 года являются налоги на внутреннюю торговлю и корпоративные подоходные налоги, которые в среднем составляли 44,8 и 31,6% соответственно.

В свою очередь налоги с 2010 года состоят:

• на внутреннюю торговлю — на 81,8% из НДС
• на 14,8% — из поступлений за использование природных и других ресурсов за исключением нефтяного сектора
• на 3,2% из акцизов, а также сборов на ведение предпринимательской и профессиональной деятельности и налогов на игорный бизнес.

С 2020 года корпоративные налоги для субъектов малого и среднего бизнеса остаются в местных бюджетах, составив 481,6 и 732,3 млрд в 2020 и 2021 годах соответственно.

Ненефтяные поступления в республиканский бюджет РК (Источник: Министерство финансов РК, расчеты Национального банка РК)

Ненефтяные налоговые поступления в республиканский бюджет РК (Источник: Министерство финансов РК, расчеты Национального банка РК)

Примечание: ненефтяные поступления рассчитываются как официальные поступления за вычетом трансфертов из Национального фонда РК и экспортно-таможенной пошлины на сырую нефть.

Отношение ненефтяных доходов республиканского бюджета к ВВП значительно уменьшилось в результате снижения налоговых ставок после глобального финансового кризиса 2008 года. На протяжении следующего десятилетия налоговые ставки оставались низкими, а меры по увеличению собираемости налоговых поступлений не оказали должного влияния на рост нефтяных поступлений.

Ненефтяные поступления в республиканский бюджет в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Примечание: в 2009 году ставка КПН была снижена с 30 до 20%. Ставка НДС постепенно снижалась с 2007 по 2009 годы с 14 до 12%.

В итоге для поддержания высокого уровня расходов государству приходится увеличивать как размер, так и долю выделяемых трансфертов из Национального фонда, активы которого пополняются за счет поступлений от организаций нефтяного сектора.

Однако после падения мировых цен на нефть в конце 2014 года эти поступления в фонд были значительно ниже выделяемых трансфертов. Учитывая волатильность цен на нефть, долгосрочный мировой тренд на переход к возобновляемым источникам энергии и исчерпаемость природных ресурсов,

в Нацбанке указывают, что нефтяные доходы не могут являться надежным источником финансирования расходов бюджета без механизма обеспечения сохранности Нацфонда

Поступления в Национальный фонд (Ненефтяные поступления в республиканский бюджет в % к ВВП Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Примечание: инвестиционные доходы рассчитывались без учета валютной переоценки активов Нацфонда.

Темпы роста расходов республиканского бюджета в 2021 году сложились ниже роста номинального ВВП. Эти расходы увеличились на 6,8% по сравнению с 2020 годом — до 15,2 трлн, или 18,5% к ВВП. Однако в период пандемии коронавируса расходы республиканского бюджета по отношению к номинальному ВВП превышали исторически средние значения, так как расширение фискальных стимулов позволило сгладить ее негативные эффекты.

Но на фоне восстановления экономики расходы бюджета должны снижаться для обеспечения сбалансированности государственных финансов. При этом в случае дальнейшей стагнации роста ненефтяных поступлений по отношению к ВВП возникает риск необходимости чрезмерной консолидации расходов и истощения активов Нацфонда. В Нацбанке также указывают на косвенную консолидацию расходов республиканского бюджета, связанную с ростом доли расходов, необходимых для выплат вознаграждений по займам.

Расходы республиканского бюджета в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Примечание: первичные расходы рассчитываются как расходы республиканского бюджета за вычетом выплат вознаграждений по займам правительства.

В 2021 году разрыв между первичными расходами республиканского бюджета составил 1,2% к ВВП. В результате

внушительная сумма в 997,5 млрд тенге расходов республиканского бюджета пошла только на выплату вознаграждений правительственного долга

Учитывая текущий тренд на сужение фискального пространства, отмечают авторы отчета о финансовой стабильности, долговая нагрузка и стоимость привлечения будущих займов будут расти. А это приведет к большему разрыву с первичными расходами и косвенному снижению фискальных стимулов в долгосрочной перспективе.

Риски, связанные с консолидацией бюджетной политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе, указывают в Нацбанке, могут негативно повлиять на рост экономики с учетом социальной направленности расходов республиканского бюджета. К тому же пандемия коронавируса повлекла значительный рост расходов на здравоохранение, образование и жилищно-коммунальное хозяйство.

Наибольшая доля бюджетных расходов направлена на социальное обеспечение (21,7% от всех и 4,9% по отношению к ВВП). Однако наряду с ростом доли социальных расходов в последние пять лет стабильно увеличивалось и отношение к ВВП расходов на обслуживание долга (1,25%).

Секторами, занимающими наименьшую долю в структуре расходов госбюджета, остаются топливно-энергетический комплекс и недропользование наряду с промышленностью, архитектурной, градостроительной и строительной деятельностью. В отчете также отмечается значительное снижение доли расходов по остальным категориям бюджетных расходов, начиная с 2010 года.

В Нацбанке указывают, что госрасходы в экономической классификации показывают стабильный рост текущих расходов и их непропорциональное доминирование в структуре совокупных расходов государства — 77,4% от всего объема, или 19,1% к ВВП. А это ограничивает возможности по наращиванию капитальных затрат, на долю которых пришлось лишь 12,2% от общих расходов бюджета.

Но текущие расходы не приносят долгосрочной отдачи, а лишь поддерживают текущее потребление и не создают предпосылок для долгосрочного экономического роста и накопления капитала, указывается в отчете.

Перераспределение текущих расходов в пользу капитальных может негативно сказаться на уровне потребления в экономике и замедлить экономический рост

Для роста капитальных расходов необходимо обеспечить их в долгосрочной перспективе, а это невозможно без реального роста ненефтяных поступлений бюджета.

Расходы государственного бюджета в экономической классификации (Источник: Министерство финансов РК)

В отчете о финансовой стабильности также указывается на парадоксальное явление – среди стран ЕАЭС консолидированные расходы в Казахстане по отношению к ВВП являются самыми низкими! Это следствие того, что в стране низка и доля доходов по отношению к ВВП.

Доходы и расходы консолидированного бюджета в % к ВВП стран ЕАЭС в 2021 году (Источник: Евразийская экономическая комиссия, расчеты Национального банка РК)

Примечание: консолидированный бюджет по методологии Министерства финансов РК.

* Данные по Армении согласно данным Министерства финансов Республики Армения

В заключение раздела отчета, посвященного состоянию фискальной политики, в Нацбанке указывают, что основным фактором риска для нее является несбалансированность государственных финансов.

На протяжении последних десяти лет доля расходов госбюджета к ВВП имела положительный тренд роста, тогда как доля ненефтяных поступлений имела отрицательный тренд (График 1.59), и к концу прошлого года разрыв между ними составил 9,91% к ВВП.

Проблема заключается в том, что хотя ненефтяные поступления являются более стабильным источником доходов по сравнению с нефтяными поступлениями, но их текущий уровень не способен обеспечивать рост расходов государства в долгосрочной перспективе. Это может повлечь истощение чистых активов государства, рост стоимости привлечения долга и вынужденную консолидацию расходов бюджета.

Ненефтяные поступления и расходы государственного бюджета в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Примечание: государственный бюджет включает в себя республиканский бюджет и бюджеты местных исполнительных органов за вычетом взаимных транзакций.

Еще один печальный вердикт отчета: период накопления сверхдоходов от продажи сырой нефти в Казахстане завершился в 2015 году, после чего чистые активы государства истощаются быстрыми темпами. Из-за этого в долгосрочной перспективе без изменения фискальной политики нефтяных поступлений в Нацфонд не будет достаточно для покрытия роста расходов бюджета. Поэтому

основным приоритетом налогово-бюджетной политики должны стать мероприятия по повышению ненефтяных доходов бюджета, росту эффективности и дисциплины бюджетных расходов

Для этого разработаны фискальные правила, нацеленные на обеспечение сохранности активов Национального фонда и повышение контрцикличности госрасходов. Эти правила будут использованы при формировании бюджета на последующие годы.

Налоговые нефтяные поступления в Национальный фонд и гарантированные трансферты в % к ВВП (Источник: Министерство финансов РК, Бюро национальной статистики РК, расчеты Национального банка РК)

Сообщение С такой фискальной политикой Казахстану не до развития появились сначала на 365info.kz.